Ir al contenido principal

Pro consumidor Vs.TSA - Facultad Sancionadora de la Administración

Por: Ricardo Sosa Montas
Con la promulgación de la Ley 358-05 de protección a los derechos del consumidor o usuario, se creó el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor) en la República Dominicana, y entre otras funciones se le otorgó la facultad de educar a los consumidores, de inspeccionar y supervisar a los proveedores de bienes y servicios, de realizar estudios de mercado, según lo dispuesto por el artículo 31 de la citada Ley. 
Pro Consumidor, con su directora ejecutiva a la cabeza, ciertamente se ha erigido en un verdadero y legítimo defensor de los intereses de los consumidores de bienes y servicios en nuestro país, y dentro de su plausible interés ha asumido una pluralidad de funciones, que como ya mencionamos, van desde educar a la población en buenas prácticas de consumo, pasando por recibir denuncias, investigar y perseguir las violaciones a la Ley, conciliar con los infractores en algunos casos, y acusarlos en otros, hasta llegar a imponer sanciones pecuniarias y medidas cautelares, al tiempo de velar por su efectivo cumplimiento.
Y precisamente respecto a la posibilidad de Pro Consumidor imponer sanciones administrativas ha surgido un impasse a raíz de que el Tribunal Superior Administrativo (TSA)[1] -al decidir sobre un recurso interpuesto por una entidad comercial contra una resolución de Pro Consumidor que la condenó a pagar cien salarios mínimos- determinó que Pro Consumidor no tiene facultad sancionadora, y lo fundamenta en que la Ley 385-05 en ninguna parte le otorga tal potestad.
La reacción de Pro Consumidor no se hizo esperar y de inmediato rechazaron la decisión, cuestionando el accionar de los jueces que la dictaron e indicando que procederían a recurrirla, basándose en que anteriormente habían impuesto multas y que el TSA no le había desconocido la facultad de sancionar.
Otro de los argumentos de Pro Consumidor para justificar su accionar punitivo, es que instituciones como la Dirección General de Aduanas (DGA), la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), tienen facultad sancionadora de manera administrativa; sumado a la preocupación del instituto en que al judicializar las sanciones se podría “eludir” el cumplimiento de la misma por las deficiencias institucionales y presupuestarias de los tribunales.
Sin embargo, lejos de justificar una presumida facultad en precedentes consumados -que no necesariamente son legales-, o en analogías con entidades públicas de naturaleza distinta, o en las debilidades de un poder del estado, debemos analizar si efectivamente la Ley 358-05 faculta o no a Pro Consumidor a imponer sanciones. Veamos.
Al realizar una revisión integral de la ley se advierten articulados que de una u otra forma otorgan facultad sancionadora tanto a los tribunales como a Pro Consumidor, y que no permiten precisar con claridad meridiana quien debe aplicar las multas en caso de violación a la ley, al menos en primera instancia, como veremos a continuación. En efecto, los artículos 23 y 27 de la ley señalan, respectivamente, que “La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley”, y “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”; en adición, el literal j) del artículo 31 le confiere a la dirección ejecutiva de Pro Consumidor la función de “Dictar resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia”; mientras que el literal g) del artículo 19 y el artículo 132 señalan, respectivamente que “La Dirección Ejecutiva tendrá a su cargo -la de Pro Consumidor-“(…) g) Someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes, así como asistir y asesorar al ministerio público de las mismas cuando éste lo requiera (…)”, y “Los juzgados de paz serán competentes para conocer las infracciones a la presente ley (…)”. Por otra parte, el artículo 112 plantea que las infracciones de la ley en cuestión serán sancionadas con multas que van desde 1 hasta 500 salarios mínimos, pero no señala de manera expresa quién debe ser la entidad o jurisdicción que deba imponer tales sanciones. Y finalmente el literal c) del artículo 136 de la ley, indican que Pro Consumidor financiará sus operaciones con la mitad de las multas pagadas por los infractores a las disposiciones de la ley.
A prima fase parecería que la ley le ha dado facultad sancionadora tanto al órgano regulador como a los tribunales, indistintamente; aunque no es precisa en delimitar cuál es el nivel de competencia de Pro Consumidor para aplicar sanciones administrativas en “primera instancia”, al no establecer cuáles sanciones debe aplicar uno y otro actor del sistema.
En tal sentido -suponemos que ante la “incertidumbre” de quién debe ser el órgano sancionador, sumado a la lentitud y fragilidad de los procesos judiciales-, Pro Consumidor se ha auto adjudicado la potestad sancionadora para todas las infracciones de la ley y se ha convertido en una especie de ente regulador/juzgador, que no solo fiscaliza, investiga y acusa, sino que también juzga e impone todo tipo de sanciones administrativas en virtud de las indagaciones que él mismo realiza.
Ahora bien, aunque la ley parece no ser clara respecto a quién debe imponer las sanciones pecuniarias, la lectura combinada de los artículos 104, 111, 113, 114 y 115, de manera implícita se la otorga –al menos en parte- a los tribunales, al revelar respectivamente dichos artículos, que Pro Consumidor podrá adoptar medidas administrativas para salvaguardar la salud y seguridad de los consumidores hasta tanto la autoridad judicial se pronuncie sobre las mismas; o que para imponer medidas cautelares –salvo la advertencia- Pro Consumidor necesita la previa autorización de un juez o sentencia condenatoria definitiva; o que los tribunales, con independencia de las sanciones a que se refiere la ley deberán imponer a los infractores la obligación de restituir valores a denunciantes afectados, al tiempo que también podrán imponer multas coercitivas; o que Pro Consumidor podrá realizar un previo requerimiento de ejecución de las multas coercitivas que impongan los tribunales; y si a esto le sumamos las disposiciones del artículo 132 supra indicado, entonces no quedaría lugar a dudas sobre cuál es el espíritu del legislador sobre el tema en cuestión.
Recordemos que el Derecho de Consumo es de orden público, y como tal debe respetar las normas del derecho público punitivo que instaura la separación de funciones, y que presupone que quién investiga y acusa no puede ser quién también juzgue y condene, sobre la base de que no se puede ser “juez y parte” a la misma vez en una causa, y muchos menos de todo un sistema.
Por otra parte, respecto a la potestad sancionadora de la DGA, la DGII y la AMET, debemos precisar que las dos primeras son entidades esencialmente recaudadoras[2]; y la última, si bien tiene tal facultad sin ser primordialmente recaudadora, se auxilia del ministerio público y de los tribunales –juzgados de paz de tránsito- en los casos que la persona sancionada no esté de acuerdo con la multa impuesta por el agente de la AMET; situación que también ocurre en los casos de multas administrativas impuestas por la DGA o la DGII que son contestadas y llevadas al TSA por inconformidad del agente presumiblemente infractor.
Al examinar las motivaciones de la controversial decisión emitida por el TSA se advierte una coherencia en sus argumentos y un estricto apego a la constitución y a las leyes respecto al cumplimiento de la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la separación de poderes, a la garantía procesal y neutralidad de los procesos acusatorios, a la posibilidad de ser juzgado por una jurisdicción competente, independiente e imparcial, a los alcances de la potestad sancionadora de la administración pública para el caso que nos ocupa, y a la facultad discrecional del legislador para determinar si la sanción a aplicar debe canalizarse por la vía administrativa; para concluir afirmando los jueces que la emitieron, que Pro Consumidor solo tiene poderes para investigar y someter a los infractores, y que al imponer sanciones excede las facultades que le fueron conferidas por ley al atribuirse potestades jurisdiccionales propias de los tribunales de justicia. Igual posición sostienen los juristas Eduardo Jorge Prats, Manuel Fermín Cabral y Angélica Noboa en publicaciones realizadas previamente, quienes entienden que la ley 358-05 debe ser modificada para facultar a Pro Consumidor a sancionar.
En nuestra opinión entendemos que no es sano para un sistema, cualquiera que sea, que un solo actor realice todas las funciones necesarias para su buen funcionamiento. Reconocemos y apoyamos los valiosos esfuerzos que viene haciendo Pro Consumidor en beneficio de la colectividad, pero esto no debe ser patente de corso para que se instituya como un ente omnipotente que se encarga de hacerlo todo en materia de consumo[3].
Sin embargo, al margen de todo lo expuesto, discrepamos ligeramente de la posición del TSA y de los eminentes abogados precitados, pues entendemos que sí existe ambigüedad en las disposiciones legales que indistintamente otorgan facultad sancionadora tanto a Pro Consumidor[4] como a los tribunales[5], aunque coincidimos en que deben buscarse soluciones legislativas -o jurisprudenciales- que permitan un trabajo coordinado entre Pro Consumidor y los tribunales, flexibilizando el principio de “juez y parte” en aras de lograr un rápido y efectivo cumplimiento de la sanción, y permitiéndole al instituto funcionar como entidad sancionadora en primera instancia para la imposición de ciertas sanciones, digamos, por ejemplo, para las infracciones leves -luego de establecer las reglas de dicho procedimiento-; delimitando la competencia de cada órgano al definir con claridad el radio de acción de esa “primera instancia” sancionadora que los artículos 27 y 31 de la ley le confieren a la dirección ejecutiva de Pro Consumidor; imponiendo éste último únicamente las sanciones aceptadas en virtud de infracciones graves y muy graves reconocidas por el proveedor, y conociendo los tribunales –en primera instancia- mediante “acusación” las que sean contestadas, para que las mismas sean instruidas y decididas en base a criterios de tutela judicial efectiva, debido proceso y juzgador imparcial establecidos constitucionalmente.
Más que un asunto de fondo es un asunto de forma. Pro Consumidor y su dirección deben ajustar su accionar para trabajar en coordinación con los tribunales a fin de continuar logrando su loable cometido. Para lograr tales fines la ciudadanía y el propio Pro Consumidor deben exigir jueces y tribunales dispuestos y expeditos en la aplicación de sanciones a los infractores de la ley, la cual es relativamente reciente, y como instrumento legal tiene fallas, vacíos y ambigüedades que deben corregirse y desembocar en una modificación, o al menos en el establecimiento de criterios jurisprudenciales que la complementen hasta tanto se haga una modificación integral de la misma.

[1] Sentencia No. 183-2013, de fecha 29 de mayo de 2013.
[2] Aunque la tendencia es que la DGA vaya haciendo una transición hasta convertirse en una entidad eminentemente reguladora, a raíz de los tratados de libre comercio y la eliminación de los aranceles.
[3] ProConsumidor está obligado a trabajar en coordinación con otras entidades; verbigracia DIGENOR.
[4] Artículos 23, 27 y Literal j) del artículo 31 de la Ley 358-05.
[5] Artículos 19 literal g) y 132 de la Ley 358-05.

Comentarios

Twitter


Entradas más populares de este blog

Difamación e Injuria en las Redes Sociales en República Dominicana

Por: Juan Narciso Vizcaíno Canario. 
Hace unas semanas se me acercó una joven con intención de plantearme algo que le sucedió en una red social. Al requerirle información sobre el hecho, procedió a decirme que fue objeto de insultos y le atribuyeron cometer actos no ocurridos. De inmediato, con la finalidad de comprobar sus argumentos, le requerí que me mostrara los comentarios y, ciertamente, había sido difamada e injuriada.
Lo anterior, ocurre constantemente y llama altamente la atención, puesto que si bien toda persona tiene el derecho fundamental a la libertad de expresión conforme al artículo 49 de la Constitución, no menos cierto es que éste encuentra sus límites frente a afirmaciones o comentarios que atacan el honor, la dignidad, la intimidad y la moral de los demás.
Resulta importante destacar que las redes sociales son medios que permiten crear perfiles, compartir contenidos e interactuar con otros usuarios y que cada día aumenta el número de personas que se unen, movidos por i…

“No somos responsables por daños…” La realidad desconocida.

Por: Juan Narciso Vizcaíno Canario
Vivimos en una sociedad de consumos, en la que a diario nos trasladamos a establecimientos comerciales, centros médicos, hoteles y distintas empresas, con la finalidad de adquirir un determinado producto o servicio. La mayoría de esos lugares poseen y ofrecen un área destinada para parqueos, lo que hace que el cliente prefiera asistir a éste, porque, en principio, no solo le ofrece la comodidad que busca, sino que también le proporciona la seguridad de que su vehículo de motor estará bien cuidado.
Pero, en casi todos esos espacios, es común encontrar un letrero que contenga lo siguiente: “No somos responsables de los daños causados a sus vehículos ni a sus propiedades. Ni tampoco en caso de robo o perdida”, otros se leen de la siguiente forma: “La administración no se hace responsable de los vehículos dejados en este parqueo”. 
Establecer un espacio con la finalidad de que los usuarios puedan estacionarse genera un atractivo para las personas. Desde el …

De la anarquía instaurada por nueva Ley 140-15 que regula Notariado Dominicano

Por: @SylvioHodos


Pasando totalmente desapercibida, al promulgarse por el presidente Danilo Medina el 7 de Agosto de este año 2015 conjuntamente con la Ley No. 141-15 sobre Reestructuración y Liquidación de Empresas y Personas Físicas Comerciantes, la nueva Ley que regula el Notariado Dominicano e instituye el Colegio Dominicano de Notarios No. 140-15[1] viene indirectamente a revolucionar el Procedimiento Civil y las Vías de Ejecución, derogando la Ley de Notariado No. 301, así como la Ley No. 89-05 instituyendo el Colegio Dominicano de Notarios.
Por razones de espacio y de interés, no nos atardeceremos sobre la nueva composición del Colegio de referencia, ni sobre las funciones de capacitación de dicho Colegio, ni sobre el valor del sello, ni sobre las funciones notariales de los cónsules dominicanos, ni sobre las sanciones disciplinarias; sino que comentaremos los aportes y cambios que entendemos relevantes de este nuevo texto legal; aplicables de inmediato, al no identificarse ningu…

La importancia de la teoría del delito en la práctica penal.

Por: Luis G. Fernández Budajir
Luego de casi 150 años de aplicación del Código Penal Napoleónico la República Dominicana se aboca a la aplicación de un nuevo modelo de Código Penal,[1] que incluye un sistema categorial clasificatorio que resulta común a casi todas las clases de delito y que ha sido denominado desde antaño como Teoría del Delito.
Con dicha teoría se intenta explicar los presupuestos que deben configurarse de modo general para la imposición de una pena o de cualquier otra consecuencia jurídica resultante, ya sea de la existencia o de la inexistencia, del delito.
Esto supone una ruptura con la tendencia francesa que rechaza de modo sistemático la implementación de la Teoría del Delito dentro de su sistema, permaneciendo, incluso hasta hoy, arraigada al planteamiento de los elementos constitutivos de la infracción, a saber, el elemento material, elemento moral, elemento legal y el elemento injusto. También continúa siendo una separación respecto al sistema anglosajón del c…

¿Cómo identificar las obiter dicta?

Por: Amaury A. Reyes-Torres (@AmauryReyes)
Nota: la presente es una versión simplificada que forma parte de una investigación más amplia.
Generalidades
En un sistema de precedentes, no todo el contenido de una sentencia se considera vinculante. Aquello que vincula de una sentencia es la ratio decidendi o holding. La conclusión del tribunal que contiene la regla de derecho que deberá ser aplicada en casos futuros o circunstancias análogas. Le sigue el decissum que es la aplicación de esa regla de derecho a la controversia en concreto. Finalmente, la dictum o las dicta se refieren a toda declaración, máxima, o “dicho sea de paso” que carece de importancia para la solución del caso. Véase Michael Abramowicz & Maxwell Steams, Defining Dicta, 57 Stan. L. Rev. 953, 959 (2005).
Naturaleza de las Dicta
Existen buenas razones por las cuales las dicta no pueden considerarse vinculantes. Primero, toda labor jurisdiccional debe limitarse al caso o controversia del cual ha sido apoderado, de lo con…

Impacto de la nueva ley de lavado de activos en el ejercicio de la abogacía

Por: Edgar Torres Reynoso (@ETorres_Reynoso)
En República Dominicana durante años el ejercicio de la abogacía, desde el punto de vista académico, ha recibido intentos de aumentar su regulación, tratándose de adicionar parámetros éticos y profesionales para el acceso a su ejercicio. Tal es el caso del proyecto de ley presentado por la Suprema Corte de Justicia en el año 2012, que pretendía regular el ejercicio de la abogacía[1] y de los notarios públicos. En este proyecto se establecían una serie de requisitos académicos para poder ejercer la profesión, incorporándose además nuevos deberes y obligaciones ─adicionales a los establecidos en la Ley 91 de 1983─ para los abogados. Sin embargo, el proyecto no ha sido sancionado por las cámaras legislativas quedando prácticamente en el olvido.
Actualmente, el ejercicio de la abogacía se encuentra regulado por:
a. La Ley 91 de 1983 que crea el Colegio de Abogados, declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional mediante sentencia TC/027…

El divorcio al vapor y la ley sobre Derecho Internacional Privado

Por: Dilia Leticia Jorge Mera (@DiliaLeticia)
El divorcio es el proceso legal mediante el cual se puede poner fin a un matrimonio.  La ley que rige ese proceso es la 1306-bis del 21 de mayo de 1937, que establece procedimientos especiales tanto si se trata de un divorcio por causa determinada (el más común es el de incompatibilidad de caracteres) o un divorcio por mutuo consentimiento.
En 1971 esa norma fue modificada mediante la Ley 142 y se introdujo un “nuevo tipo de divorcio” llamado comúnmente “divorcio al vapor”. Dice el profesor William Headrick que el “divorcio al vapor” surge “Con la finalidad de proporcionar negocios a los abogados dominicanos y divisas al Banco Central (…) que permite a los jueces dominicanos admitir el divorcio por mutuo consentimiento entre extranjeros no residentes.”[1]  La Ley 142 permite que los extranjeros puedan divorciarse de común acuerdo en el país, aún no sean residentes.
A parte de esa característica, tiene otras diferencias con el divorcio por mut…

Competencia de los Tribunales de Tierras para determinación de herederos de derechos inmobiliarios: caso del único sucesor

Por: Víctor M. Polanco M. (@VictorMPolancoM
Como regla general, la solicitud de determinación de herederos es competencia exclusiva de los tribunales civiles, así lo establece el artículo 326 del Código Civil.Los Tribunales de Tierras como jurisdicción de excepción, son competentes para conocer de la solicitud de determinación de herederos en los casos establecidos expresamente en el artículo 57 de la Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario.Conforme se deriva de la aplicación del artículo 57, la Jurisdicción Inmobiliaria sólo es competente para conocer de la determinación de herederos cuando ésta se solicita conjuntamente con la partición de inmuebles registrados.
Sin limitarnos a lo dispuesto taxativamente en el precitado artículo, es evidente que los Tribunales de Tierras nunca se limitarán a la simple determinación de herederos conforme las reglas de la filiación establecidas en el artículo 319 y siguientes del Código Civil, sino, que sus resoluciones o sentencias, necesariamente or…

Las Costas en el Proceso Civil

Por: Juan Narciso Vizcaíno Canario
¿Qué son las costas?
El pago de honorarios se remonta al Derecho Romano, del cual lo tomó el legislador francés, consagrándolo en el antiguo derecho, en ordenanza civil de 1667. De ahí pasó al Código Napoleónico y de este último a nuestra legislación, donde el artículo 130 del Código de Procedimiento Civil vigente, expresa que: “Toda parte que sucumba será condenada en las costas…”. De igual forma, tal concepción se deriva que “El vencido ha de pagar necesariamente al vencedor los gastos o costas del juicio”. Es decir, que la condenación en costas es una carga que se le impone a aquel accionante que habiendo acudido a pleitear fue aplastado por la defensa de su opositor.
El fundamento jurídico de esta regla condenatoria se basa en la doctrina que trata de explicar la condenación de costas por medio de la noción de riesgos. Lo que quiere decir que la parte que postula como demandante o demandada, debe soportar las consecuencias de su actuación en el pr…

Función Social del Abogado

Por: Juan Narciso Vizcaíno Canario

La idea de escribir sobre este tema me surgió en momentos en que aún cursaba la carrera, en razón de que postulo que el desenvolvimiento de los abogados va más allá de la defensa de intereses que están envueltos en los casos que le han sido apoderados. Otro aspecto que me motivó se debe a que luego de egresado, en el devenir de los quehaceres asumidos he constatado que en República Dominicana, es escaso toparse con abogados que ejerzan su función social.

Desde tiempos remotos la palabra “Abogado” ha sido concebida y definida de diversas formas, por distintos autores, críticos y profesionales de la misma área, como el título con el cual se le conoce a la persona que sirve como intercesor o representa intereses o presta asesoría a una persona que se encuentra en un conflicto. Muchos se olvidan de que la psiquis del profesional del derecho debe ser complementada.

No se trata únicamente de asumir una postura de representación en busca del proveimiento de lo…