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Pro consumidor Vs.TSA - Facultad Sancionadora de la Administración

Por: Ricardo Sosa Montas
Con la promulgación de la Ley 358-05 de protección a los derechos del consumidor o usuario, se creó el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor) en la República Dominicana, y entre otras funciones se le otorgó la facultad de educar a los consumidores, de inspeccionar y supervisar a los proveedores de bienes y servicios, de realizar estudios de mercado, según lo dispuesto por el artículo 31 de la citada Ley. 
Pro Consumidor, con su directora ejecutiva a la cabeza, ciertamente se ha erigido en un verdadero y legítimo defensor de los intereses de los consumidores de bienes y servicios en nuestro país, y dentro de su plausible interés ha asumido una pluralidad de funciones, que como ya mencionamos, van desde educar a la población en buenas prácticas de consumo, pasando por recibir denuncias, investigar y perseguir las violaciones a la Ley, conciliar con los infractores en algunos casos, y acusarlos en otros, hasta llegar a imponer sanciones pecuniarias y medidas cautelares, al tiempo de velar por su efectivo cumplimiento.
Y precisamente respecto a la posibilidad de Pro Consumidor imponer sanciones administrativas ha surgido un impasse a raíz de que el Tribunal Superior Administrativo (TSA)[1] -al decidir sobre un recurso interpuesto por una entidad comercial contra una resolución de Pro Consumidor que la condenó a pagar cien salarios mínimos- determinó que Pro Consumidor no tiene facultad sancionadora, y lo fundamenta en que la Ley 385-05 en ninguna parte le otorga tal potestad.
La reacción de Pro Consumidor no se hizo esperar y de inmediato rechazaron la decisión, cuestionando el accionar de los jueces que la dictaron e indicando que procederían a recurrirla, basándose en que anteriormente habían impuesto multas y que el TSA no le había desconocido la facultad de sancionar.
Otro de los argumentos de Pro Consumidor para justificar su accionar punitivo, es que instituciones como la Dirección General de Aduanas (DGA), la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), tienen facultad sancionadora de manera administrativa; sumado a la preocupación del instituto en que al judicializar las sanciones se podría “eludir” el cumplimiento de la misma por las deficiencias institucionales y presupuestarias de los tribunales.
Sin embargo, lejos de justificar una presumida facultad en precedentes consumados -que no necesariamente son legales-, o en analogías con entidades públicas de naturaleza distinta, o en las debilidades de un poder del estado, debemos analizar si efectivamente la Ley 358-05 faculta o no a Pro Consumidor a imponer sanciones. Veamos.
Al realizar una revisión integral de la ley se advierten articulados que de una u otra forma otorgan facultad sancionadora tanto a los tribunales como a Pro Consumidor, y que no permiten precisar con claridad meridiana quien debe aplicar las multas en caso de violación a la ley, al menos en primera instancia, como veremos a continuación. En efecto, los artículos 23 y 27 de la ley señalan, respectivamente, que “La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley”, y “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”; en adición, el literal j) del artículo 31 le confiere a la dirección ejecutiva de Pro Consumidor la función de “Dictar resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia”; mientras que el literal g) del artículo 19 y el artículo 132 señalan, respectivamente que “La Dirección Ejecutiva tendrá a su cargo -la de Pro Consumidor-“(…) g) Someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes, así como asistir y asesorar al ministerio público de las mismas cuando éste lo requiera (…)”, y “Los juzgados de paz serán competentes para conocer las infracciones a la presente ley (…)”. Por otra parte, el artículo 112 plantea que las infracciones de la ley en cuestión serán sancionadas con multas que van desde 1 hasta 500 salarios mínimos, pero no señala de manera expresa quién debe ser la entidad o jurisdicción que deba imponer tales sanciones. Y finalmente el literal c) del artículo 136 de la ley, indican que Pro Consumidor financiará sus operaciones con la mitad de las multas pagadas por los infractores a las disposiciones de la ley.
A prima fase parecería que la ley le ha dado facultad sancionadora tanto al órgano regulador como a los tribunales, indistintamente; aunque no es precisa en delimitar cuál es el nivel de competencia de Pro Consumidor para aplicar sanciones administrativas en “primera instancia”, al no establecer cuáles sanciones debe aplicar uno y otro actor del sistema.
En tal sentido -suponemos que ante la “incertidumbre” de quién debe ser el órgano sancionador, sumado a la lentitud y fragilidad de los procesos judiciales-, Pro Consumidor se ha auto adjudicado la potestad sancionadora para todas las infracciones de la ley y se ha convertido en una especie de ente regulador/juzgador, que no solo fiscaliza, investiga y acusa, sino que también juzga e impone todo tipo de sanciones administrativas en virtud de las indagaciones que él mismo realiza.
Ahora bien, aunque la ley parece no ser clara respecto a quién debe imponer las sanciones pecuniarias, la lectura combinada de los artículos 104, 111, 113, 114 y 115, de manera implícita se la otorga –al menos en parte- a los tribunales, al revelar respectivamente dichos artículos, que Pro Consumidor podrá adoptar medidas administrativas para salvaguardar la salud y seguridad de los consumidores hasta tanto la autoridad judicial se pronuncie sobre las mismas; o que para imponer medidas cautelares –salvo la advertencia- Pro Consumidor necesita la previa autorización de un juez o sentencia condenatoria definitiva; o que los tribunales, con independencia de las sanciones a que se refiere la ley deberán imponer a los infractores la obligación de restituir valores a denunciantes afectados, al tiempo que también podrán imponer multas coercitivas; o que Pro Consumidor podrá realizar un previo requerimiento de ejecución de las multas coercitivas que impongan los tribunales; y si a esto le sumamos las disposiciones del artículo 132 supra indicado, entonces no quedaría lugar a dudas sobre cuál es el espíritu del legislador sobre el tema en cuestión.
Recordemos que el Derecho de Consumo es de orden público, y como tal debe respetar las normas del derecho público punitivo que instaura la separación de funciones, y que presupone que quién investiga y acusa no puede ser quién también juzgue y condene, sobre la base de que no se puede ser “juez y parte” a la misma vez en una causa, y muchos menos de todo un sistema.
Por otra parte, respecto a la potestad sancionadora de la DGA, la DGII y la AMET, debemos precisar que las dos primeras son entidades esencialmente recaudadoras[2]; y la última, si bien tiene tal facultad sin ser primordialmente recaudadora, se auxilia del ministerio público y de los tribunales –juzgados de paz de tránsito- en los casos que la persona sancionada no esté de acuerdo con la multa impuesta por el agente de la AMET; situación que también ocurre en los casos de multas administrativas impuestas por la DGA o la DGII que son contestadas y llevadas al TSA por inconformidad del agente presumiblemente infractor.
Al examinar las motivaciones de la controversial decisión emitida por el TSA se advierte una coherencia en sus argumentos y un estricto apego a la constitución y a las leyes respecto al cumplimiento de la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la separación de poderes, a la garantía procesal y neutralidad de los procesos acusatorios, a la posibilidad de ser juzgado por una jurisdicción competente, independiente e imparcial, a los alcances de la potestad sancionadora de la administración pública para el caso que nos ocupa, y a la facultad discrecional del legislador para determinar si la sanción a aplicar debe canalizarse por la vía administrativa; para concluir afirmando los jueces que la emitieron, que Pro Consumidor solo tiene poderes para investigar y someter a los infractores, y que al imponer sanciones excede las facultades que le fueron conferidas por ley al atribuirse potestades jurisdiccionales propias de los tribunales de justicia. Igual posición sostienen los juristas Eduardo Jorge Prats, Manuel Fermín Cabral y Angélica Noboa en publicaciones realizadas previamente, quienes entienden que la ley 358-05 debe ser modificada para facultar a Pro Consumidor a sancionar.
En nuestra opinión entendemos que no es sano para un sistema, cualquiera que sea, que un solo actor realice todas las funciones necesarias para su buen funcionamiento. Reconocemos y apoyamos los valiosos esfuerzos que viene haciendo Pro Consumidor en beneficio de la colectividad, pero esto no debe ser patente de corso para que se instituya como un ente omnipotente que se encarga de hacerlo todo en materia de consumo[3].
Sin embargo, al margen de todo lo expuesto, discrepamos ligeramente de la posición del TSA y de los eminentes abogados precitados, pues entendemos que sí existe ambigüedad en las disposiciones legales que indistintamente otorgan facultad sancionadora tanto a Pro Consumidor[4] como a los tribunales[5], aunque coincidimos en que deben buscarse soluciones legislativas -o jurisprudenciales- que permitan un trabajo coordinado entre Pro Consumidor y los tribunales, flexibilizando el principio de “juez y parte” en aras de lograr un rápido y efectivo cumplimiento de la sanción, y permitiéndole al instituto funcionar como entidad sancionadora en primera instancia para la imposición de ciertas sanciones, digamos, por ejemplo, para las infracciones leves -luego de establecer las reglas de dicho procedimiento-; delimitando la competencia de cada órgano al definir con claridad el radio de acción de esa “primera instancia” sancionadora que los artículos 27 y 31 de la ley le confieren a la dirección ejecutiva de Pro Consumidor; imponiendo éste último únicamente las sanciones aceptadas en virtud de infracciones graves y muy graves reconocidas por el proveedor, y conociendo los tribunales –en primera instancia- mediante “acusación” las que sean contestadas, para que las mismas sean instruidas y decididas en base a criterios de tutela judicial efectiva, debido proceso y juzgador imparcial establecidos constitucionalmente.
Más que un asunto de fondo es un asunto de forma. Pro Consumidor y su dirección deben ajustar su accionar para trabajar en coordinación con los tribunales a fin de continuar logrando su loable cometido. Para lograr tales fines la ciudadanía y el propio Pro Consumidor deben exigir jueces y tribunales dispuestos y expeditos en la aplicación de sanciones a los infractores de la ley, la cual es relativamente reciente, y como instrumento legal tiene fallas, vacíos y ambigüedades que deben corregirse y desembocar en una modificación, o al menos en el establecimiento de criterios jurisprudenciales que la complementen hasta tanto se haga una modificación integral de la misma.

[1] Sentencia No. 183-2013, de fecha 29 de mayo de 2013.
[2] Aunque la tendencia es que la DGA vaya haciendo una transición hasta convertirse en una entidad eminentemente reguladora, a raíz de los tratados de libre comercio y la eliminación de los aranceles.
[3] ProConsumidor está obligado a trabajar en coordinación con otras entidades; verbigracia DIGENOR.
[4] Artículos 23, 27 y Literal j) del artículo 31 de la Ley 358-05.
[5] Artículos 19 literal g) y 132 de la Ley 358-05.

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