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El control jurisdiccional de las funciones administrativas de los órganos constitucionales autónomos a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional


Por: Stalin G. Alcántara Osser 

Introito

Luego de haberse forjado el constitucionalismo avanzado o neoconstitucionalismo, y el consecuente sometimiento de los poderes públicos al orden constitucional, la literatura jurídica le ha prestado especial atención a los mecanismos de controles para poner freno a las potestades desmedidas del Estado, que se ponen de manifiesto a través de la administración pública. Pues, como una manera de dotar de operatividad la Constitución, resulta necesario enlazar su contenido con controles eficaces que permitan, a su vez, apreciar su efectividad normativa.

De los controles existentes nos referiremos al jurisdiccional, el cual descansa en un órgano dotado de imparcialidad e independencia con las competencias técnicas para dirimir conflictos jurídicos y poner freno a las arbitrariedades que se manifiestan en los excesos del ejercicio del poder.

De ahí analizaremos la idoneidad que supone la utilización de este mecanismo para controlar las actividades o funciones administrativas de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder, los cuales –como veremos más adelante– están revestidos de una autonomía e independencia especial, que los libera de injerencias de los poderes clásicos del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial). Además, reflexionaremos sobre cómo se pueden armonizar estas singulares características con el control jurisdiccional.

Funciones formales y materiales

El producto del diseño filósofo-constitucional de la separación de poderes ha sido la división de las funciones legislativas, administrativas y jurisdiccionales y, tal como expresa GORDILLO, “todo sería sencillo si dichas funciones estuvieran respectiva y exclusivamente a cargo de los órganos legislativos (Congreso), administrativos (órganos dependientes del Poder Ejecutivo) y judiciales (tribunales)”[1].

Sin embargo, en la práctica observamos que esto no es así. Pues los órganos mencionados ut supra no se limitan única y exclusivamente a la función que en principio les corresponden.
Por ejemplo, cuando el Poder Judicial nombra a su secretario general o remueve a uno de sus funcionarios vemos que no lo realiza amparado en la función jurisdiccional de la cual está en principalmente encargada, sino a través de las funciones administrativas que, a nuestro juicio, se desprenden implícitamente de la principal. Por estas razones, la doctrina se ha visto en la inminente necesidad de clasificar estas funciones en dos acepciones: formal y material, las cuales procederemos a desarrollar.

Función legislativa

Desde el punto de vista formal, la función legislativa es la actividad realizada por los órganos que conforme con el régimen constitucional forman parte del Poder Legislativo[2]en el caso dominicano, nos referimos al Congreso Nacional.

Por otro lado, desde el punto de vista material, esta función será independiente al órgano que la ejerza, pues bastaría la producción de normas generales, que no solamente son aquellas emanadas del Congreso, sino también los reglamentos expedidos por los órganos que gozan de facultad reglamentaria conferida por la Constitución y las leyes[3], tal es el caso de las resoluciones despachadas por el Poder Judicial que norman cuestiones en el proceso penal o la jurisdicción inmobiliaria.

A modo de ejemplo, podemos mencionar la resolución núm. 58-2010, sobre los “Criterios que los jueces deben tomar en consideración para la imposición o variación de la medida de coerción prisión preventiva”, de ahí los amplios debates producidos sobre si tal cuestión es una atribución exclusiva del legislador o puede ser ejercida por ese poder del Estado.
 
Función jurisdiccional

Esta función, por igual, admite la división formal y material. La primera es aquella otorgada a los tribunales del Poder Judicial, al Tribunal Superior Electoral y al Tribunal Constitucional por la misma Constitución y sus respectivas leyes orgánicas. Mientras que la segunda puede ser desempeñada por los órganos de la administración pública en el curso del conocimiento de un recurso de reconsideración o jerárquico en contra de una decisión emanada por ellos, así como por el Congreso Nacional en el escenario de un juicio político.

Función administrativa

La división formal y material de esta función ha sido lo que en la doctrina ha generado mayores divergencias, pues tal y como refiere FERNÁNDEZ RUÍZ “resulta difícil de acotar y precisar la función administrativa, por cuya razón algunos autores han tratado de definirla por exclusión de la función legislativa y jurisdiccional, al decir que será administrativa toda función pública diferente a la legislativa y judicial, lo que dista mucho de determinar su género y diferencia específica, aunado a lo cual la aparición de funciones administrativas emergentes, como la fiscalizadora, la electoral, la de regulación monetaria y la registral, actualmente hacen inaceptable ese procedimiento definitorio”.[4]

Básicamente, lo que nos pretende significar el referido autor es que resultaría inaceptable considerar indistintamente que todas aquellas funciones que no son legislativas ni jurisdiccionales, son administrativas, pues como consecuencia de las reformas constitucionales y el surgimiento de nuevos órganos especializados, han germinado nuevas funciones públicas “con identidad propia como independientes, entre ellas la fiscalizadora o de control, la de regulación monetaria y la electoral, las cuales ya han cobrado identidad y autonomía en el constitucionalismo moderno”[5]; en este contexto en el caso dominicano podemos ubicar a la Cámara de Cuentas, la Junta Monetaria y la Junta Central Electoral, respectivamente.

El Tribunal Superior Electoral, por ejemplo, en un proceso de compras y contrataciones públicas para satisfacer necesidades de gestión institucional interna, se encuentra en pleno ejercicio de una función materialmente administrativa, pese a que la Constitución le encomienda formalmente la función jurisdiccional. De manera que resultaría difícil encasillar rígidamente a estos órganos en una función específica.

Órganos constitucionales autónomos: una aproximación conceptual

Para una mejor comprensión de la dinámica en la que se desarrolla nuestro sistema constitucional luego de la reforma de 2010, es imperativo estar en capacidad de conceptualizar correctamente la figura de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder. La naturaleza filósofo-constitucional de estos órganos se fundamenta en la perfección y actualización del principio de separación de poderes desarrollado por MONTESQUIEU, con la finalidad de deslindar algunas funciones públicas de las actividades propias del gobierno central.

En esas atenciones, la literatura especializada los ha definido como “los inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político cuyos criterios de actuación son preservar la organización y el funcionamiento constitucional”.[6]
El Tribunal Constitucional dominicano (en adelante, TC) en la sentencia TC/0001/15 establece los presupuestos con los cuales deben contar estos órganos, asumiendo las argumentaciones de la Suprema Corte de Justicia de México, a saber: “a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad”[7].

En nuestro esquema constitucional podemos identificar varios órganos que gozan de las características previamente mencionadas, tal es el caso del Tribunal Superior Electoral, Tribunal Constitucional, Junta Central Electoral, Defensor del Pueblo, Cámara de Cuentas, Junta Monetaria, Banco Central y el Ministerio Público. Entre los cuales probablemente cuestionemos la independencia material de algunos, pues la designación de sus miembros es realizada mediante acto discrecional del Poder Ejecutivo, sin embargo, en virtud de las características formales que les ha otorgado el mismo texto constitucional estamos obligados a incluirlos; el abordaje de la efectividad y eficacia del principio de independencia de estos órganos es un tema que ameritaría otra entrega[8].

Por otro lado, resulta importante dejar por sentado que cuando nos referimos a órganos constitucionales autónomos no hacemos alusión a los organismos autónomos y descentralizados del Estado, pues estos últimos son creados por Ley y “adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector”, conforme lo establece el artículo 141 constitucional. Muestra de estos se puede observar en el diseño de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) que, aunque goce de ciertas autonomías en el ejercicio de sus funciones, no deja de estar adscrita al Ministerio de Haciendas.

Por otro lado, los órganos constitucionales autónomos o extrapoder son creados por la misma Constitución y dotados de la autonomía necesaria que los coloca en el vértice de los poderes clásicos. Asimismo, el TC ha podido desarrollar la fisonomía y fundamento de estos órganos en sus sentencias TC/0305/14, TC/0001/15 y TC/0282/17, considerando que “están dotados de una autonomía reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de controles e injerencias del Poder Ejecutivo”.[9]

Como podemos observar, la finalidad de la colocación de estos órganos en el vértice de los tres poderes clásicos—legislativo, judicial y ejecutivo— es instaurar un sistema de pesos y contrapesos o chesks and balance que permita al sistema constitucional operar de la manera más legitima y eficiente posible.

El TC, desarrollando la autonomía de estos órganos, ha considerado lo siguiente:

“…la autonomía constitucional, como categoría jurídica abstracta y mandato de optimización, necesita materializarse de algún modo si es que pretende ser operativa en el ejercicio del poder público. Por ello, la Constitución reconoce tres manifestaciones esenciales (funcional, administrativa y presupuestaria) de las que emergen implícitamente un conjunto de competencias accesorias e instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las competencias fundamentales atribuidas al órgano.”[10]

Fundamento y ejercicio del control jurisdiccional de la función administrativa material de los órganos constitucionales autónomos

Como ya hemos mencionado, los órganos constitucionales autónomos gozan de particularidades especiales que son ineludibles para materializar una efectividad plena en el ejercicio de las funciones que la Constitución les ha conferido. Así las cosas, con la finalidad de desarrollar la pertinencia del control jurisdiccional de las funciones materialmente administrativas de estos órganos, consideramos oportuno plantearnos la siguiente cuestión:
¿Pueden los órganos constitucionales autónomos, amparados en la autonomía e independencia técnica, administrativa, presupuestaria y financiera que le confiere la Constitución, resistirse al control jurisdiccional en cuanto a las actividades materialmente administrativas que desarrollan?

En principio, podríamos pensar que resulta evidente que, en virtud las características que han sido revestidos estos órganos, la intención o espíritu primogénito del constituyente era repeler las posibles injerencias que podrían tener otros poderes públicos sobre el marco de actuación de estos; en esas atenciones podríamos concluir entonces que el control jurisdiccional presenta serias dificultades para ser justificado en este escenario.

Empero, si bien hemos determinado que la autonomía e independencia de estos órganos les permiten desarrollar plenamente sus funciones principales en un aura libre de subordinaciones hacia otros poderes, no significa que sea absoluto, pues lo que se espera es el establecimiento de relaciones dialogo y coordinación entre los poderes públicos que facilite tutelar efectivamente los derechos de los ciudadanos.

Considerar lo contrario se traduciría, en palabras de la Corte Constitucional Colombiana, en un “quebranto de la construcción del Estado”[11] (en el caso dominicano, el Estado social y democrático de derecho).

Asimismo, continúa la Corte manifestando que:

“La Corte no cree que el Banco de la República, pese a ser un órgano constitucional autónomo e independiente, quede sustraído de los controles que la propia Constitución determina […] los controles existentes garantizan que ese novísimo órgano constitucional no quede cubierto con un manto de silencio y de oscuridad y se torne en parcela tecnocrática oculta y aislada del Estado[12].”

En ese orden de ideas, nuestro máximo intérprete constitucional ha considerado en la sentencia TC/0001/15[13], lo siguiente:

“La autonomía del Banco Central[partiendo de que es un órgano constitucional autónomo] no puede ser entendida como si el constituyente lo hubiera concebido como una isla ubicada por fuera de los ámbitos constitucionales de actuación de sus órganos y autoridades, y, en consecuencia, no le exime del deber de coordinación, que es imperativo en toda República unitaria, ni de los controles que la Constitución ha previsto para asegurar que los órganos fundamentales del Estado cumplan fielmente las funciones que les han sido encomendadas[14].”

“…la autonomía de los órganos extrapoderes también está supeditada a ser ejercida dentro de un marco general, en el que la capacidad de administración debe realizarse de conformidad con el ordenamiento jurídico; es decir, respetando los límites constitucionales, pues la libertad de autogestión no implica en modo alguno, independencia absoluta.”

Consideramos que el control jurisdiccional en manos del Poder Judicial no desnaturalizaría el fundamento de la configuración de estos órganos, por el contrario, esta práctica optimizaría las interacciones de los poderes públicos para contribuir con la estimulación de la transparencia en el ejercicio del poder.

Ahora bien, ¿Cómo se ejerce el control jurisdiccional de las funciones o actividades administrativas, en el caso específico de los órganos constitucionales autónomos?

Con el propósito de satisfacer la interrogante planteada ut supra, es dable señalar que dentro de los mecanismos que nos ofrece la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, se encuentran los recursos de reconsideración y jerárquico (en sede administrativa), y el recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA).

Así las cosas, de la lectura exegética del artículo 51 del referido texto legislativo, se desprende que el recurso contencioso-administrativo puede incoarse directamente ante la jurisdicción administrativa sin el agotamiento previo de los de en sede administrativa:

“Artículo 51. Carácter optativo de los recursos administrativos. Los recursos administrativos tendrán carácter optativo[15] para las personas, quienes, a su opción, podrán interponerlos o acudir directamente a la vía contenciosa administrativa.”[16]

No obstante lo anterior, en el caso particular de las vías recursivas que se pretendan ejercer en contra de los actos materialmente administrativos dictaminados por los órganos constitucionales autónomos, el TC ha considerado una excepción al carácter optativo de los recursos administrativos (o en sede administrativa), al establecer lo siguiente:

“…este tribunal entiende que el agotamiento de la vía administrativa de los distintos actos que adoptan los órganos constitucionales es una garantía de la independencia y autonomía que les garantiza la Constitución”[17]

“Este control [en sede administrativa] ha de ser reglamentado por cualquiera de las fuentes jurídicas que integran el régimen normativo propio de los órganos constitucionales y puede ser configurado con carácter preceptivo obligatorio a cualquier control jurisdiccional, constituyéndose en una excepción válida a lo señalado en el artículo 51 de la Ley núm. 107-13, que dispone el carácter optativo de los recursos administrativos[18]”.[19]

 Al respecto de este criterio, el magistrado HERMÓGENES ACOSTA emitió un voto disidente que establece, entre otras cosas, lo siguiente:

“…que el principio de tutela judicial efectiva se viola cuando se establece el agotamiento previo de la vía administrativa con carácter preceptivo u obligatorio, y propugnan porque el referido requisito procesal sea facultativo, de manera tal que el ciudadano o la entidad que resulta afectada con la decisión administrativa pueda decidir si acude directamente a la vía judicial o si, por el contrario, agota la vía administrativa”.[20]

Según el criterio del TC es necesario que, con prelación al ejercicio del recurso de la vía jurisdiccional en sede del Tribunal Superior Administrativo (TSA), deben ser agotados los recursos administrativos que señala la Ley 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.

Cabe mencionar, además, que el único de los recursos en sede administrativa que estaría disponible sería el de reconsideración, pues en virtud de las razones que hemos señalado, los órganos constitucionales autónomos o extrapoder no se encuentran adscritos ni subordinados a un órgano superior, lo que significa que nos encontraríamos en un escenario en donde no existiría un órgano que esté situado en una posición de jerarquía superior y, en consecuencia, quedaría tácitamente cerrado el recurso jerárquico que desarrolla el artículo 54 de la referida disposición legal.

Consideraciones finales

Los órganos constitucionales autónomos han venido, sin lugar a dudas, a optimizar y a dotar de especialidad las funciones encomendadas al Estado; para tales propósitos la Constitución les ha conferido las herramientas necesarias que les permitan desempeñar sus funciones sin intromisiones de los poderes clásicos del Estado.

Para culminar, lo haremos al amparo de un extracto elaborado por TOCQUEVILLE, y utilizado por GARCÍA DE ENTERRÍA para concluir su obra “La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo”:

“Es de la esencia del poder judicial ocuparse de intereses particulares y dirigir complacidamente sus miradas sobre los pequeños objetos que se presentan a su vista; es también de la esencia de ese poder, si no acudir por sí mismo en auxilio de aquellos que son oprimidos, estar sin desmayo a la disposición del más humilde de ellos. Por débil que se le suponga a este, puede siempre forzar al Juez a escuchar su reclamación y a responder a ella.

Tal poder es por ello especialmente aplicable a las necesidades de la libertad en un tiempo en que el ojo y la mano del soberano se introducen sin cesar en los más pequeños detalles de las acciones humanas, y donde los particulares, demasiado débiles para protegerse por sí mismos, están también demasiado aislados para poder contar con la ayuda de sus semejantes. La fuerza de los tribunales ha sido, en todos los tiempos, la más grande garantía que se puede ofrecer a la independencia individual, pero esto es, sobre todo, verdadero en los siglos democráticos; los derechos y los intereses particulares estarían siempre en peligro si el poder judicial no creciese y no se extendiese a medida que las condiciones se igualan”.[21]


[1]GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas: Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2012.
[5]Ibidem., p. 514
[8][8] Cfr. MOSCOSO, Ámbar. “Principio de independencia y autonomía de los órganos constitucionales autónomos” (Memoria final para optar por la licenciatura en Derecho): Universidad Iberoamericana, 2007, inédita.
[10]Ibidem., p. 28
[12] Subrayado nuestro
[14] Subrayado nuestro.
[15] Subrayado nuestro.
[17]TC/0305/14, 22 de diciembre de 2014, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias  [consulta: 25 de septiembre de 2018] p. 39, párrafo 11.23
[18] Subrayado nuestro
[19] TC/0282/17, 29 de mayo de 2017, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias  [consulta: 25 de septiembre de 2018].
[20]Ibidem.,p. 39.

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